[ Внутренняя политика ] [ Внешняя политика ] [ Экономическая ситуация ] [ Ситуация в регионах ] [ Чечня ] [ Страны СНГ и Балтии ] [ Средства массовой информации ] [ За рубежом ] [ Разное ] [ Архив ] [ Экспертное мнение ]

Босс, №4, 2005 год.

Михаил Виноградов

Укрупнение регионов: мода на гиперболы

Реки уже поворачивали, теперь укрупняем регионы: апрельский референдум, касающийся объединения Красноярского края с Таймырским и Эвенкийским автономными округами, даст, очевидно, новый импульс дискуссии на эту модную тему. При том, что жители Таймыра и Эвенкии крайне скептично относятся к перспективе лишения автономии.

Сокращение количества регионов, возможно, скоро снова объявят магистральным путем федеративной реформы к повышению управляемости страной. Правда, успехи «укрупнителей» пока довольно скромны. За пять лет удалось добиться лишь ликвидации не имевшего ресурсов для сопротивления Коми-Пермяцкого автономного округа и найти компромисс с властями Красноярского края, сделав их тактическим союзником в деле объединения регионов.

Предыстория

Эта тема попала в центр общественной дискуссии еще в 2000-м году, на старте затеянной Владимиром Путиным федеративной реформы, во время создания федеральных округов. Вдохновители преследовали две цели. Первая - довести до логического конца преобразования 2000-го года, поскольку все очевиднее становилась низкая эффективность института президентских полпредов. Тогда же поползли слухи, что укрупненные регионы станут полигоном для претворения в жизнь идеи назначения губернаторов. А возможно и поводом для конституционной реформы, призванной разгадать «загадку-2008».

Второе измерение выглядело куда прагматичней: сделать мишенью исполнительной власти не «олигархов», а «заевшиеся» Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. Соответственно, в укрупнении регионов авторам проекта виделся путь к перераспределению финансовых потоков от политически сильных территорий в пользу других игроков.

Как и в случае с концепцией назначения губернаторов, оставался (и остается) без ответа вопрос: поддержана ли идея укрупнения регионов Владимиром Путиным или же речь идет о самостоятельных ходах кого-то из окружающих его чиновников? Для них перспективный проект может стать рычагом для более жесткого давления на губернаторов и «освоения» выделенных на это мероприятие средств. Идея укрупнения, похоже, все-таки получила некое одобрение со стороны президента, достаточно убедительное, чтобы начать запугивать региональные элиты, но все же не столь однозначное, чтобы бросить на этот проект все ресурсы.

Серьезнее других к ней отнеслись руководители самых «лакомых» автономных образований - Ханты-Мансийского, Ямало-Ненецкого, Таймырского и Эвенкийского автономных округов. Северные элиты продвинули на посты губернаторов Тюменской области и Красноярского края своих выдвиженцев - Сергея Собянина и Александра Хлопонина - с вполне очевидной целью: по возможности «удушить в объятиях» тему укрупнения, а при неблагоприятном исходе дела хотя бы возглавить этот процесс.

Первое время приготовления даже казались излишними: центр не стал всерьез настаивать на укрупнении, а первые попытки, предпринятые на рубеже 2002-2003 годов, не коснулись этих округов. В начале 2003-го года появляется проект объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа в Забайкальский край. Двигателем этого проекта становится иркутский губернатор Борис Говорин. Он руководствуется прагматическим стремлением - решить для себя проблему «третьего срока» губернаторских выборов. Но осенью 2003 года Законодательное собрание Иркутской области дает Говорину право баллотироваться в «старом» регионе. Одновременно элиты Усть-Ордынского округа, не желающие отдавать под контроль Иркутска поступающие из Москвы субсидии, успешно отражают активность «объединителей» с помощью саботажа их предложений и выдвижения экзотических контрпроектов (объединение Бурятии с Агинским и Усть-Ордынским Бурятскими автономными округами).

В результате пионером объединения оказывается Коми-Пермяцкий автономный округ. Этой депрессивной и мало кому за пределами региона известной территории не достало ресурсов для сопротивления пермскому губернатору Юрию Трутневу, не без оснований рассчитывавшему добиться расположения центра за «пилотный» проект укрупнения. Референдум об объединении стал первым реальным шагом на пути укрупнения, а заодно и стартовой площадкой для карьеры Трутнева на федеральном уровне.

Воодушевленные итогами пермского референдума «укрупнители» весной - летом 2004-го года начинают наступление по другим фронтам. Объектом их внимания вновь становится Тюменская область: северным автономным округам сулят перспективу утраты большей части их финансовых ресурсов в результате межбюджетной реформы и предлагают сдаться «по-хорошему». В ответ северяне разворачивают несколько линий обороны: предлагается даже контрпроект объединения Ненецкого, Ямало-Ненецкого и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономных округов. Но в итоге главы Югры и Ямала после серии консультаций в Тюмени и Москве добиваются от федеральной власти гарантий «ненападения».

Одновременно возникает оживленная дискуссия между сторонниками и противниками укрупнения. Имеющие репутацию «прокремлевских» политологов Вячеслав Никонов, Константин Симонов и ряд других экспертов выдвигают серию «укрупнительных» инициатив. Лидером сопротивления становится географ Наталья Зубаревич, выступившая в прессе и на круглых столах с целой серией заявлений о несостоятельности и бессмысленности проектов объединения. Акцент «укрупнителей» тот, что в рамках «больших» территорий легче проводить «путинскую» модернизацию России, а нынешнее территориальное устройство - главное препятствие на ее пути. Зубаревич и ее сторонники не видят в укрупняемых регионах (например, в Тверской и Ярославской областях) связи ни в экономическом взаимодействии, ни даже в дорожной сети. Результатом предлагаемой новации, по их мнению, станет лишь дальнейшее увеличение пропасти в отношениях граждан и власти, крупных городов и федерального центра.

Серьезной ошибкой сторонников укрупнения становится публикация в мае 2004-го года проекта Совета по производительным силам, предусматривающего сокращение числа регионов до 27. Этот документ получил широкое освещение в региональных СМИ и побудил местные элиты занять глубокую оборону. Если до тех пор большинство региональных чиновников предпочитали не комментировать укрупнительные идеи в расчете на то, что буря пройдет стороной, то весной - летом 2004-го года целый ряд высокопоставленных и лояльных политиков отмежевываются от идеи укрупнения (например, липецкий губернатор Олег Королев).

Хотя многие эксперты скептически оценивают перспективу апелляции к общественному мнению, летом того же 2004 года публичная активность противников укрупнения приносит неожиданные плоды - проект снова спускается на тормозах. А выдвигаемые время от времени проекты укрупнения носят все более скандальный характер. Идея объединения всех республик Северного Кавказа (выдвинутая на фоне прошлогодних волнений едва ли не во всех южных республиках РФ) отвергается с крайней категоричностью. Инициативы по слиянию Свердловской, Челябинской и Курганской областей вызывают гневную отповедь даже у отмалчивающегося по куда более значимым вопросам Бориса Ельцина, а проект объединения Архангельской области и Ненецкого автономного округа быстро доводится до абсурда с помощью контринициативы, предлагающей включить в укрупняемый регион еще и Мурманскую область с Карелией.

Битва на Енисее

Итак, единственным реальным результатом прошлогодней весенне-летней активности «укрупнителей» становится проект объединения Красноярского края. Среди экспертов нет единого мнения о мотивах, побудивших Александра Хлопонина уступить внешнему давлению. Наличие собственных бюджетов на Таймыре и в Эвенкии давало широкие возможности соответственно «Норильскому никелю» и ЮКОСу влиять на финансовую политику окружных властей, избегая контроля со стороны красноярских элит (где уровень политической конкуренции и активность оппозиции традиционно весьма высоки). Вероятно, на предварительной стадии переговоров сторонники Хлопонина получили гарантии того, что процесс пройдет под их контролем и не будет сопровождаться агрессивными попытками сторонних игроков ослабить позиции красноярского губернатора.

Между тем объединение края задача не из простых. На «легкую прогулку» по пермскому образцу здесь рассчитывать не приходится. Жители Таймыра и Эвенкии (как коренные народы, так и русское население) с подозрением относятся к процессу объединения. Хотя административный ресурс на «северах» довольно силен, в последние годы стали очевидны границы его использования (так, жители Норильска несколько раз подряд проголосовали за оппозиционного «Норильскому никелю» мэра города). Если на севере в качестве самой актуальной выступает угроза отрицательного вердикта референдума, то на юге проблемой номер один станет обеспечение явки избирателей. Ведь хотя «южане» информированы о том, что главным донором бюджета является Норильский промышленный район (географически расположенный на Таймыре и идентифицируемый с Таймырским автономным округом), сам процесс укрупнения выглядит для них весьма абстрактно. В отличие, например, от Тюменской области, где существует сухопутное автомобильное и железнодорожное сообщение и с частью территории Ямала, в Красноярском крае сообщение с Эвенкией и Таймыром осуществляется лишь по воздуху и в теплое время года - по Енисею. Достаточно сказать, что в гигантской Эвенкии, отделяющей Таймыр от южной территории края, еще несколько лет назад не было ни одного километра асфальтовых дорог.

Для перемены в настроениях населения, сторонникам укрупнения пришлось развернуть целую информационную кампанию с созданием штабов своих единомышленников по всей территории края, запугиванием «южан» угрозой вхождения Таймыра в состав «Северного края» (объединение с Ямалом с выходом из-под юрисдикции Красноярска) и т. п. Ожидается, что эти усилия принесут плоды и желаемый результат голосования на апрельском референдуме обеспечить все же удастся.

Импульс и жертвы

Ожидаемый успех красноярского референдума, вероятно, даст новый импульс активности сторонникам укрупнения. Какие территории могут пасть жертвой очередной волны объединения регионов?

Появляется все больше оснований думать, что следующим объектом может оказаться Корякский автономный округ. Подчеркнутое внимание федерального центра к этому округу, смещение губернатора Владимира Логинова и назначение на пост и.о. губернатора тесно связанного с камчатским бизнесом приморского бизнесмена и политика Олега Кожемяки открывают здесь широкие возможности для игры. К тому же нынешний камчатский губернатор Михаил Машковцев особых восторгов в Москве никогда не вызывал.

Казалось бы, скорое истечение срока губернаторских полномочий Романа Абрамовича может вовлечь в орбиту укрупнения и Чукотский автономный округ. Абрамович не демонстрирует желания остаться губернатором, центр опасается пропагандистских издержек в случае прямой поддержки Абрамовича Путиным, а за пределами офиса «Сибнефти» трудно найти претендентов на пост губернатора Чукотки. Правда, следует напомнить, что Чукотка - единственное из автономных образований, не входящее в состав «матрешечных» регионов (в 1992-м году округ полностью отделился от Магаданской области).

Усть-Ордынский и Агинский Бурятские автономные округа рискуют оказаться заложниками торга центра с местными элитами, а также ситуации в Бурятии. В Улан-Удэ в последнее время поговаривают о выдвижении в президенты Бурятии главы Агинского округа Баира Жамсуева, который в обмен согласится с окончательным поглощением этого округа Читинской областью. Но Жамсуев - не единственный претендент на роль первого лица Бурятии, и ситуация здесь далеко не предрешена.

«Аллергеном» для центра остается Ненецкий автономный округ, где на последних в России губернаторских выборах Москве не удалось провести собственного ставленника. Другое дело, что и архангельский губернатор Николай Киселев не вызывает у центральной власти особого доверия. К тому же своенравные жители относительно благополучного Ненецкого округа (являющегося одним из крупнейших доноров федерального бюджета) вряд ли одобрят попытку ревизии итогов губернаторских выборов. Подтверждение центром полномочий губернаторов других округов-доноров - Югры и Ямала - указывает, что в Тюменской области статус-кво, скорее всего, сохранится. В прошлом году полпред в Дальневосточном округе Константин Пуликовский предложил объединить Еврейскую автономную область, Амурскую область и Хабаровский край, однако главы ЕАО и Амурской области получили поддержку со стороны Кремля, в то время как к главе Хабаровского края Виктору Ишаеву в Москве всегда относились настороженно.

Идеи укрупнения существуют не только в отношении «матрешечных» регионов. Администрация Краснодарского края пытается «продавить» объединение с Адыгеей. По оценкам местных экспертов, вице-губернатор Кубани Мурат Ахеджак давно стремится получить контроль над Адыгеей, пытаясь нейтрализовать президента республики Хазрета Совмена. Несколько раз выдвигался проект объединения Алтайского края и Республики Алтай - но, как и в случае Архангельской области и Ненецкого округа, во главе обоих регионов стоят политики, к которым федеральный центр относится весьма негативно, - Михаил Евдокимов и Михаил Лапшин. Время от времени поднимается тема объединения Москвы с Московской областью и Санкт-Петербурга с Ленинградской - однако, как показали январские споры вокруг льгот на транспорте после введения монетизации льгот, урегулировать существующие между этими городами и областями противоречия весьма непросто.

Таким образом, процесс укрупнения является привлекательной, но все же отнюдь не приоритетной темой для федеральной власти. Представление о том, что меньшим числом регионов «легче управлять», в Кремле действительно существует, но особой политической воли и рациональных оснований для «продавливания» вопроса по-прежнему нет. Да и успех предпринятых объединительных попыток (таких как создание федеральных округов) отнюдь не очевиден.

Куда интереснее нынешняя схема «управляемой неопределенности», при которой местные элиты, увидев угрозу укрупнения, становятся более сговорчивыми и находят самые разные (иногда и материальные) аргументы, чтобы спустить процесс на тормозах. На деле же представить себе, как одновременно с монетизацией льгот, административной, муниципальной и жилищно-коммунальной реформой продвигать еще один серьезный вопрос, крайне сложно. Конечно, до 2008-го года возможно упразднение еще нескольких субъектов Федерации, но вряд ли их число сократится даже до 75.

Сайт открыт 24 июня 2000 года. Последнее обновление: 17 сентября 2005
Пишите, пожалуйста nozdb@newmail.ru